Návrh novej ústavnej a zákonnej úpravy konfliktu záujmov
Výskumy verejnej mienky z posledného obdobia potvrdzujú tendenciu zvyšovania nedôvery občanov k ústavným inštitúciám a jej jednotlivým predstaviteľom. Táto nedôvera sa okrem iného opiera o presvedčenie, že vo verejnom sektore sa výrazne rozšírila korupcia a klientelizmus a že hlavným cieľom pôsobenia verejných činiteľov vo funkciách je úsilie získať osobné výhody na úkor verejných záujmov.
Za týchto okolností je prvoradou ústavnou úlohou, ale i povinnosťou ústavných činiteľov zefektívniť právne nástroje pre boj s korupciou a klientelizmom vo verejnom sektore v záujme ich postupného znižovania a obmedzovania, a tým aj zvyšovania dôvery občanov k ústavným inštitúciám. Napriek tomu, že v posledných troch rokoch sa vykonalo veľa na úseku skvalitnenia tzv. protikorupčnej legislatívy, k zásadnému obratu v tejto oblasti nedošlo. Tá však už dnes závisí predovšetkým od efektívnejšieho využívania existujúcich legislatívnych nástrojov v aplikačnej praxi, t. j. v kvalitnejšej a efektívnejšej činnosti orgánov činných v trestnom konaní, orgánov daňovej, colnej a finančnej kontroly. Osobitne sa tento poznatok dotýka legislatívnej úpravy tzv. konfliktu záujmov pri výkone funkcií verejných činiteľov.
Rozšírenie osobnej pôsobnosti
Aj v kontexte s uvedeným konštatovaním zriadila NR SR v decembri 2000 pracovnú komisiu na prípravu novej ústavnej a zákonnej úpravy konfliktu záujmov zloženú zo zástupcov všetkých vtedy existujúcich poslaneckých klubov. Výsledky práce tejto komisie boli začiatkom januára 2002 predložené do legislatívneho procesu.
Medzičasom nadobudla potreba prijatia tejto právnej úpravy aj svoju zahraničnopolitickú dimenziu, keď sa objavila v Pravidelnej hodnotiacej správe Európskej komisie o pripravenosti SR do EÚ za rok 2001. Zároveň sa premietla do Národného programu pre prijatie acquis communautaire na rok 2000 ako krátkodobá priorita s termínom prijatia v roku 2001 (aj keď táto problematika nie je v práve EÚ osobitne upravená). V kapitole Politické kritériá sa v časti Boj proti korupcii medzi problémovými oblasťami, ktoré vyžadujú prednostné riešenie, uvádza transparentnosť v politickej oblasti, najmä otázky financovania politických strán a riešenie konfliktu záujmov.
V porovnaní s ústavným zákonom č. 119/1995 Z. z. sa dajú hlavné prednosti návrhu ústavného zákona o ochrane verejného záujmu charakterizovať nasledovne: - výrazne rozširuje osobnú pôsobnosť právnej úpravy o ďalšie kategórie verejných činiteľov, - spresňuje legislatívne vyjadrenie povinností a obmedzení verejných činiteľov (aj v kontexte so skúsenosťami z aplikačnej praxe) a rozširuje okruh funkcií, zamestnaní a činností, ktorých výkon je nezlučiteľný s paralelným výkonom príslušnej verejnej funkcie, - pre verejných činiteľov ustanovuje povinnosť oznamovať nielen svoje majetkové pomery, ale aj majetkové pomery manžela (manželky) a ďalších osôb žijúcich s nimi v spoločnej domácnosti, - zjednodušuje a spresňuje konanie o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných činiteľov a sprísňuje sankcie za porušovanie právnych povinností a obmedzení, - zavádza systém verejnej kontroly do právnej úpravy, - odstraňuje doterajšiu rigidnosť právnej úpravy na úrovni ústavného zákona, tým že vytvára priestor pre podrobnejšiu a diferencovanú (podľa jednotlivých kategórií verejných činiteľov) právnu úpravu prostredníctvom vykonávacích zákonov, - je výrazom snahy o formovanie komplexného právneho inštitútu v právnom poriadku Slovenskej republiky - inštitútu konfliktu záujmov, resp. ochrany verejného záujmu pri výkone funkcií verejných činiteľov.
Pritom rozširuje osobné pôsobnosti právnej úpravy: - sudcov všeobecných súdov v nadväznosti na už existujúci zákon o sudcoch a prísediacich, - prokurátorov v nadväznosti na platný zákon o sudcoch a prokurátoroch, - štátnych zamestnancov, ktorí podliehajú režimu zákona o štátnej službe, - štatutárnych zástupcov organizácií a inštitúcií, ktorých postavenie upravuje zákon o verejnej službe (napr. Národného úradu práce, Sociálnej poisťovne, ďalších verejnoprávnych inštitúcií, zdravotných poisťovní, vysokých škôl...), - funkcionárov oboch stupňov územnej samosprávy v nadväznosti na prebiehajúcu reformu verejnej správy, prostredníctvom ktorej sa presúva do rozhodovacej právomoci orgánov územnej samosprávy rozhodovanie o značnej časti verejného majetku a verejných financií, a v nadväznosti na už platné úpravy v zákone o obecnom zriadení a v zákone o samosprávnych krajoch, - riaditeľov štátnych podnikov, obecných podnikov a podnikov samosprávneho kraja, - zástupcov štátu, FNM Slovenskej republiky, obce a samosprávneho kraja v orgánoch právnických osôb s majetkovou účasťou štátu, FNM, obce a samosprávneho kraja, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť v nadväznosti na vplyv na rozhodovanie o značných majetkových hodnotách v súvislosti s efektívnym využívaním verejného majetku a v kontexte s negatívnymi poznatkami z praxe (efektívne presadzovanie záujmov štátu, FNM, obcí a samosprávnych krajov).
Povinnosti a obmedzenia verejných činiteľov
Druhá časť návrhu zákona, okrem iného, obsahuje zároveň aj procesné normy týkajúce sa predkladania písomných oznámení verejných činiteľov vrátane ich majetkových pomerov a majetkových pomerov ich manželov a ďalších osôb žijúcich s nimi v domácnosti, ako oprávnenia príslušných orgánov pri ich preskúmavaní a kontrole (podrobnejšie sú tieto otázky upravené vo vykonávacích predpisoch). Návrh obsahuje aj možnosť zverejňovania týchto oznámení (pokiaľ ide o ústavných činiteľov), resp. možnosť ich sprístupnenia na základe režimu zákona o slobodnom prístupe k informáciám.
Pozornosť sa pri vytváraní takejto právnej úpravy sústredila najmä na zákaz členstva verejných činiteľov v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť.
Konečné riešenie obsiahnuté v návrhu vychádza zo zákazu tohto členstva pre všetky kategórie verejných činiteľov (počas prípravných prác sa uvažovalo vyňať z tohto zákazu poslancov obecných zastupiteľstiev a poslancov samosprávnych krajov) okrem prípadov, keď sa stane verejný činiteľ členom takéhoto orgánu zo zákona, z výkonu funkcie alebo na základe rozhodnutia príslušného orgánu štátu, FNM, obce alebo samosprávneho kraja. Aj v kontexte s kritikou poslednej novely zákona o obecnom zriadení zo strany Združenia miest a obcí Slovenska ide o principiálne iný prístup, ktorý na jednej strane umožňuje členstvo funkcionárov územnej samosprávy v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť s majetkovou účasťou obce alebo samosprávneho kraja (čo podľa zákona o obecnom zriadení starostovia nemôžu), ale na druhej strane zakazuje členstvo v orgánoch súkromných obchodných spoločností, ktoré v prípade obchodných kontaktov s obcou či samosprávnym krajom vytvára stav, ktorý sa nedá označiť inak ako konflikt záujmov a vytvára zároveň aj priestor na uprednostnenie osobného záujmu pred verejným.
Pristúpilo sa i k ustanoveniu orgánov pre preskúmavanie písomných oznámení (vrátane majetkových priznaní) verejných činiteľov a iniciovanie konania o ochrane verejného záujmu. Nakoniec sa návrh priklonil aj na základe negatívneho hodnotenia a nedôveryhodnosti súčasného modelu, ktorý je v rukách orgánu pozostávajúceho z osôb - poslancov, ktorí sami podliehajú kontrole (Výbor NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií štátnych funkcionárov) k britskému modelu osobitného splnomocnenca pre ochranu verejných záujmov voleného NR SR, ktorého nezávislosť bude garantovať zákon (jeho postavenie sa upraví na úrovni obyčajného zákona). Objavil sa aj menšinový názor, v zmysle ktorého by kontrolu všetkých verejných činiteľov zabezpečovali orgány prokuratúry.
Aj o majetkových priznaniach
V zákone je tiež povinnosť oznamovať majetkové pomery manžela/ky a ďalších osôb žijúcich v spoločnej domácnosti a možnosti ich zverejňovať, resp. sprístupňovať na základe zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Tieto ustanovenia sú diskutabilné najmä v kontexte s ich neodškriepiteľnou kolíziou s právom na súkromie, ako aj s reálnymi možnosťami verejného činiteľa predkladať majetkové pomery manžela/ky najmä v situáciách, keď manželia nežijú v spoločnej domácnosti, prípadne sú v rozvodovom konaní. Z formálno-právnej stránky by sme mohli zjednodušene konštatovať, že je všetko v poriadku, keďže ide o úpravu na úrovni ústavného zákona. Počas legislatívneho procesu je však možné očakávať k navrhnutému riešeniu viaceré výhrady.
O oboch týchto problémoch sa v posledných dňoch veľa diskutovalo prostredníctvom médií, a to v súvislosti s predkladaním majetkových priznaní všetkými občanmi a s menšou intenzitou aj v súvislosti so zákonom o Súdnej rade vrátenom prezidentom republiky na opätovné prerokovanie NR SR. Pritom sme boli svedkami tlaku na podstatné rozšírenie a precizovanie tejto povinnosti vrátane ustanovenia povinnosti sprístupňovať ich verejnosti. Chcem veriť tomu, že tento tlak nebol motivovaný len jednostrannou ambíciou získať takto lacný zdroj informácií pre rôzne mediálne hry a aféry, ale úprimnou snahou podriadiť režim právnej úpravy kontrole verejnosti a tým zvýšiť jej efektívnosť. Inými slovami, sústredená kampaň proti podstate inštitútu majetkových priznaní rozpútaná predstaviteľmi DS je v konečnom dôsledku aj útokom na jeden z koncepčných pilierov predloženého ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných činiteľov. Úspešný koniec tejto kampane by pravdepodobne znamenal aj nevyhnutnosť stiahnutia tohto ústavného zákona z legislatívneho procesu. Nehovoriac už o tom, že táto úspešne prebiehajúca kampaň vytvára v radoch zákonodarného zboru vhodnú barličku (zdôvodnenie) pre tých členov, ktorí by mohli mať odôvodnené obavy z jeho schválenia.
